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2020年1月将要实施的新《土地管理法》对土地征收会产生什么样的影响？
2019年10月27日上午，由北京在明律师事务所和《法律与生活》杂志社联合主办的第八届在鸣行政法治论坛——“《土地管理法》修订-理论与实务新动向”主题研讨会在京举行。
出席本届论坛的有北京大学法学院教授、宪法与行政法研究中心名誉主任姜明安，中国政法大学法学院副教授蔡乐渭，中央财经大学法学院副教授于文豪，中国人民公安大学法学院副教授杨俊锋、《法律与生活》杂志社社长李秀平等专家学者、媒体记者、律师共40多人。
研讨会由北京在明律师事务所主任杨在明律师主持，主要围绕“土地征收中的公共利益”和“征收新程序与土地利益分配”两大议题，就新版《土地管理法》修订内容及土地征收领域的理论与实务新动向展开深入研讨。
土地征收中公共利益界定的沿革
首先，由中国政法大学法学院副教授蔡乐渭作主题发言。蔡教授从公共利益的内涵与特性出发，用清晰的脉络解释了土地征收中公共利益的历史发展演变，说明了界定其内涵和外延的复杂性。长期研究土地法的蔡乐渭教授表示，“公共利益”的立法模式分为概括式和列举式。列举式就是将符合公共利益的情形逐项列举，包括正面、负面的列举，正面指哪些是公共利益，负面指哪些不是公共利益。此次《土地管理法》的修订，涉及公共利益的部分采用了正面列举的方式。
"有关本次修订，我觉得尽管它存在不少遗憾，但仍有很大意义。就土地征收中的公共利益而言，它的核心意义在于对‘公共利益’的内容进行了一个分类列举，在一定程度上进行了限定，理论上政府不可以为了四十五条列举之外的其他利益来进行征收土地的，相对于现行《土地管理法》而言，土地征收的范围应该说被大大减缩了。”蔡乐渭教授说，“更关键的，这次修订把原来第四十三条规定的‘任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地’这个条款取消了，这意味着，不是为了公共利益需要的建设就不需要再去征收了；另外一方面，一些建设即使是为了公共利益需要的，也可以在集体的土地上进行。这样一来，土地征收的范围就可以减少了。当然实际上能减少多少，还得看法律怎么样实施的。”
对此，中国人民公安大学法学院副教授杨俊锋认为，新法相对于征求意见稿来说更为严谨。在新法中，“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，要经省级以上人民政府批准”，而且最后一款还要求，第四项、第五项成片开发，“还应纳入国民经济、社会发展的年度计划”。
蔡乐渭教授认为，政府（对征收）是在进行控制的，但之前所进行的控制着眼点不在权利，不在公共利益，而在于节约土地。那么接下来的控制，如果仍然着眼于土地的节约、社会的稳定等等，尤其是通过行政性的下发文件的手段来解决的话，那么一定时间段内可能能遏制土地征收太多太滥的情形，但长远来看行政手段是不足以长远解决问题的。
公共利益与程序救济
“从立法技术来讲，我们缺乏有效的表达、判断‘公共利益’程序的认定机制。很简单的一点，以国防、外交为目的征地，在具体的个案实施中就一定符合国防、外交这一征收目的吗？不一定的。启动征地行为的前提性要件，没有一个专门的程序机制来判断，这怎么可以？这个程序机制里，对它是否符合公共利益、是否符合法定目的的合法性判断，完全没有。”杨俊锋表示，公共利益的界定需要法定程序来夯实。
“目前，新法中缺乏中止性程序，或者权利暂时保护制度。”杨俊锋表示，“我们都知道，征地有两个非常重要的前提条件：一是补偿，二是要符合公共利益。问题在于如果不符合条件怎么办？按照我们的程序，是没有一个制止或者中止的程序。从世界征收法的角度来讲，这是非常关键的。你只要未按法律规定支付补偿金、履行补偿责任，这个征收决定可以做出，但绝对不可以执行，这是两个步骤。而且如果被征收人认为你的补偿有问题，我只要一申请，这个征收程序就不能执行了，我们新法没有这一条。
“什么是‘公共利益’？由谁来判断？目前的法律中给政府这个判断权，其正当性在于，政府能够更好掌握本地经济社会发展状况，这个判断权的行使比较有效率，但弊端在于存在滥用权力的可能，容易被俘获、被绑架，所以是否应该增加一个新的判断权主体？那就是本地人大的审议程序。增加这个程序具有合法依据。《宪法》和《地方组织法》都规定，地方人大及其常委会有权讨论、决定本行政区域内的重大事项。所以，在土地征收方面，应当增加人大作为判断权的主体。”中央财经大学法学院副教授于文豪说。
北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安对此表示赞同。他认为，就整体的补偿方案救济程序而言，新旧法差异不大。整体补偿方案是一种普遍性的决定定、命令，根据行政诉讼法，普遍性的决定和命令作为一种抽象行政行为，不是针对具体个人的，相对人不能对抽象行政行为提起诉讼，当然我对这一点一直是持反对态度的，但法律是这么定的。行政复议也是，对于国务院部门的规定、各级政府的规定，都不能申请复议，所以目前对之难于直接获得复议诉讼救济（但在对具体行政行为申请复议、提起诉讼时可一并提出）。”
土地征收问题的核心在于补偿
“对被征收者来说，他们在不在乎征收是不是为了公共利益的需要？我的观察是绝大多数的情形下，作为被征收人的集体及其成员，他们所关注的，主要不在于征收到底是不是为了公共利益而进行，而是给我多少的补偿的问题。”蔡乐渭说，“在这种情形下，所谓的公共利益的问题就转化为土地征收的补偿问题，进而要解决公共利益问题，实际上还是需要从补偿来解决。补偿问题不解决，公共利益解决再好，整个土地征收问题也都是不可能有效解决的。”
“旧法规定的补偿标准，基本原则按原用补偿，而且年产值倍数法，最高不能超过30倍，比如耕地就按原来种地种粮食的收益，最高不超过30倍。但实际上政府按这个标准是征不了地的。”杨俊锋表示， “征地是为了公共利益，但如果征地成本过高的话，对公共利益也是不利的。”
另一个引人关注的问题是土地补偿在集体中的分配问题。
“补偿标准的更新确实是大的进步，比过去的公平。现在加了很多考虑因素，而不是统一规定。”姜明安表示：“集体土地被征收后，集体经济组织或村民委员会没有分钱（补偿金），而是让失地农民自己想办法去做一些生意，所以还是要有基层民主。征地的钱怎么分，由村民全体会议，或者村民代表会议来决定。村民对被征收土地有承包权、使用权，这个钱应该给他。但有时候，村集体有一个很好的项目，这样的话确实还是把钱投入到村集体的项目中，但需要经2/3老百姓（村民）同意。我们要发扬基层的民主。当然还有其他好的办法，企业为什么一定要村委会来组织？村民自发成立合伙或者企业也可以。”
《法律与生活》杂志社社长李秀平从失地农民的切身生活出发，谈到了征地拆迁的巨大影响。“一个年轻农民张某刺杀了一个到他们家去征地、参与拆迁的拆迁人员赵某这样一起案件。2009年，张某以防卫过当被当地法院判三年有期徒刑缓刑五年。张某这样一个戴着眼镜的文弱的人，邻居说像个大姑娘一样的人，在那个时候怎么样爆发出这样的力量，难道仅仅是为了保护他最爱的人，他的妻子、孩子、母亲吗？不是这样，我突然想明白了，因为他作为一个农民，土地是他的命根子，他像一株植物或者一棵树一样，被从这个大地上连根拔起，意味着他失去了他生存的根本，那一刻我深刻的理解了土地是农民的命根子这样一个含义。”李秀平说，“土地是我们每一个人的命根子，也是一个国家赖以存在的命根子。作为媒体人，我们的责任是把这些为农民代言、发声，在关键的时候把声音传播出去。”
“集体的概念目前是虚化的，在实践中很难操作，到底谁来代表集体经济组织？是村委会还是村民大会？所以，集体经济组织的组织能力建设将是重中之重，这样的组织能力建设需要很长时间。姜明安老师发出最后的希望是用我们法律人的力量，在三五年之后对《土地管理法》有一个新的修改，拿出学界和实务界更好的、具有可操作性的方案，我们希望能看到这一点。”会议主持人杨在明表示，土地征收问题的解决不在一朝一夕，需要司法和立法的共同推动。
