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在1868年之前，《美国宪法》第1条第2款 [21] 规定以每十年一次的普查人口数量分配众议院的席位。然而，同一条款还规定，奴隶只可以算作一个人的“五分之三” 。直到1868年美国内战解放奴隶后，《第14修正案》第2条才明确废除了这个计算规则 [22]。
今天，人口普查结果是美国各阶层民主政府的基础，包括各州议会和地方学区。
普查局的权力和运作是受《美国法典》第13章依法管辖 [23]。例如，局长由总统任命，经参议院确认。局长必须“具备管理大型组织的能力，并具有收集，分析和使用统计数据方面的经验”。在过去的一百年里，局长的标准任务是“关注外部问题，例如国会作证，而将技术操作留给提供公共服务方面的专家或公务员。” [24]。
简单的说， “一个好的人口普查统计了这个国家的每一个人，每一个人在正确的地方都只计算一次，并在人口普查日，下一次将是2020年4月1日，计算出所有的数字。” [25] 。 它的统计包括那些住在或远离“日常住所”的人，包括宿舍里的学生，监狱里的囚犯和以及无家可归的人 [26]。
2016年，最高法院一致裁定，规划选举地区范围必须以地方总人口为基础，驳回仅以有资格投票的人数做为依据的主张 [27]。
人口普查的技术挑战是确保计算完整和准确。与此同时，普查局必须力求忽略政治色彩处理政治代表性这个敏感话题，无论是对外宣传还是实际操作。同时，还要依法实施。
除了应对不当政治压力之外，普查局还必须根据人口动态，政府需求，新政策，社会利益，方法变化，技术进步以及质量要求等做出相应调整 [28]。
例如，公民身份问题上一次出现在1950年的人口普查时，普查人员会亲自拜访每一个家庭。他们直接为个人记录了人口普查数据，包括他们的种族 [29，30]。
到1960年人口普查的时候，邮寄人口普查表格和自我填报成为数据收集的主要技术。收集过程有两个阶段，普查员首先上门收集“少量数据”，然后亲手交付第二份更详细的经济和社会信息的调查问卷，以供一部分抽样家庭回答和邮寄回到普查局 [31]。
这个两阶段办法演变成一份“短表”，收集全国总人口的基本人口和住房信息，用于分摊和重新分配众议院的席位，以及一份“长表”，从毎6户中抽取1户的样本收集社会和经济信息。这个办法到1990年人口普查仍在使用。
在一次解译宪法的重大考验中，最高法院在1999年决定，议会代表的分配必须由完整的人口普查数量来进行，而不是采用被提议的抽样方法 [32]。因此，普查局在2000年人口普查中继续使用“短表”和“长表”。
经过15年的规划和测试，普查局于2005年开始全面实施“美国社区调查”（ACS）[33]。 ACS实际上是重新设计的“长表”替代品。它仍然是一项抽样调查，基于约2.6％家庭的样本提供年度结果，从而取代样本量较高只有10年一次的办法。由于依然是抽样方法，ACS要求最少人口约15,000人的地理区域，才可以发布足够可靠的统计信息。2010年人口普查开始不再使用单独的“长表”。
自2005年ACS实施以来，公民身份问题一直是ACS的一部分。1950年，人口普查是最后一次要求全国人口回答公民问题。 1960年的普查向抽样家庭询问了一个“出生地” 的问题。 1970年，1980年，1990年和2000年的“长表” 亦向抽样家庭询问了公民身份的问题。
标准原则和实践
《美国法典》第13章要求在普查日3年之前向国会提交人口普查所涵盖的主题清单。它还要求在普查日2年之前向国会提交人口普查的问题。这些限时报告有助于减少最后一刻的混乱。
在人口普查之间的这十年中，普查局要与主要利益相关方进行协商并定期商榷审核普查内容。
例如，普查局要求联邦机构更新并确认普查收集的信息是它们工作所必需的内容 [34]。多个咨询委员会负责处理人口普查政策，方法，测试，运营，通信/传播和其他活动，以确定需求和最佳的实施方法 [35]。民众通过《联邦公报》[36] 了解和参加公开听证会，并鼓励提交有关意见 [37]。
考虑到十年一次普查的设计，实施和管理的根本性变化，普查局还在十年期间进行焦点小组和年度现场测试来平衡成本，质量，创新，建立灵活、透明的信息获取过程 [38]。
普查局有法律责任保护普查受访者的身份和他们提供的个人机密信息，并通过实际测试进行研究，验证有效方法并帮助解决问题。普查局明确建立公开原则，承诺保护所有调查对象的机密和隐私权。
换言之，为十年一次的人口普查做准备的设计和实施是一个酌量，透明，以证据为基础的参与过程，涵盖并将历经人口普查日 之前的9年时间。
商务部长的理由
在3月29日公民问题的公告之前，2020年人口普查已经面临一系列严峻的挑战。
例如，普查局计划中的4个主要创新举措中，有2项是通过互联网收集回报数据的选项，以及使用行政记录和第三方来源的数据 [39]。以前的人口普查都没有采用过这些方法。
尽管完成人口普查是法律规定的，但不回应一直是一个长期存在的问题。在最近的人口普查中，反应率一直在下降，而不回应的后续行动是普查局最大、成本最高的现场操作。尽管民众合作对于人口普查至关重要，但对政府的信任在下降。不回应往往会对少数族裔和移民社区造成不同比例的影响，部分原因是他们的语言障碍，以及对人口普查项目缺乏认识和理解，这需要更多的社区广播、广告宣传和不回应跟进。
2017年11月，普查局调查报告显示民众普遍对信息保密表示担忧，2020年人口普查 [40] 的回应率和数据质量可能会受到影响。报告特别指出，“人们越来越认为某些移民群体不受欢迎”。在第二次世界大战期间，普查局违反承诺，提供人口普查数据帮助拘留12万日裔美国人，这个污点提醒我们对政府的诚信程度，尚待克服 [41 ，42]。
2015年《联邦网络安全增强法案》改变了联邦网络安全的措施，要求普查局和其他联邦机构修改其保密承诺 [43]。该法案允许国土安全部部署一个项目供其他机构使用，具有“在网络交通中检测网络安全风险的能力，可以通过代理信息系统进行传输或访问。” 普查局还没有公布修改后的准确和透明的保密承诺。
一个民间团体已在法庭立案 [44]，基于“2020年人口普查将大量低算非裔美国人和其他有色人种的迫切威胁”，迫使普查局加强准备功夫，确保一个全面和公平的2020年人口普查。
政府问责办公室在2017年1月将2020年人口普查列为高风险项目 [45]。
前普查局局长在2017年5月辞职，表面上是因为国会未能提供2020年人口普查所需的预算 [46]。局长职位一直空缺，由一位公职官员以“履行非独家局长职责”的銜頭執行任务。同样，自2017年1月以来，副局长职位一直空缺，由另一位公职官员以“履行非独家副局长和首席运营官职责”的銜頭執行任务。曾经有一段时间，与陈霞芬案件有关的“天气预报员” 被报道将会填补副局长的空缺 [47]。
商务部长对2020年人口普查加入公民问题提供的书面解释有两大前提 [3]：
1、司法部需要更详细的人口普查数据，以更有效地执行《投票权法》第2条 [48]
2、公民问题的好处超过由于不回應或高成本而造成的损失
《投票权法》于1965年通过签署成为法律。第2条“禁止歧视种族，肤色或语言少数群体的投票做法或程序”。最后所指的群体是不以英语为主的选民。《投票权法》被认为是美国最具影响力的民权法之一。
一名司法部官员于2017年12月12日 [49] 向普查局发出一封要求在2020年人口普查中恢复公民身份问题的信函，以便根据《投票权法》第2条的规定“允许更有效的执行”对待“选民稀释” 问题。
据报道 [4]，当一个地区有超过50％的合格选民是少数群体，但如有规则或做法阻止这些少数选民选举他们选择的代表，就是 “选民稀释”的存在现象。一项关键的指标是少数民族选民在全部选民中的比例。
美国司法部的信件争辩说，它需要“能够获得人口普查小区，小区群，县，城镇和其他可能违反《投票权法》第2条规定的地理区域的公民投票年龄人口（CVAP）数据。” 司法部信函还要求继续收集它在跨普查年间的ACS年度数据。
ACS产生的是年度小区群样本数据。2020年人口普查将产生的是一次性的小区完整计数。
2010年美国有近21.8万普查小区群，平均每个小区群约有1,400人 [50]。小区群通常是一群接连的小区组成。相比之下，2010年美国有大约1100万个普查小区，平均每个小区不到30人。 2010年，近500万个小区有零人口。根据定义，CVAP的数量实际上低于任何地区的总人口。一个典型的国会选区的人口超过700,000。
商务部长在收到司法部官员的要求后，在3个月内进行了一次 “包括法律，计划和政策的彻底评估”。他报告的过程包括咨询当前普查局领导，审查50多封利益相关者的信函，与24个利益群体进行个人对话以及监测新闻报道。他考虑了三个提议选择，卻亲自决定自己的第四个选择，把公民问题纳入2020年人口普查中，并使用行政记录，意在提高准确性和降低成本。
行政记录是指联邦政府和州政府已经收集的信息，例如美国邮政局的地址列表，国税局的税务表格内容，社会保障局的社保记录以及医疗保险和医疗补助服务中心的保健数据。
反对意见摘要
两党都有对商务部长的决定关注和反对。他们的观点可以概括为：
1、《投票权法》第2条不需要更细化的人口普查数据。潜在的改进非常有限。
2、商务部长的决定不明智，而且没有事实支持。公民身份问题会增加多层次的风险，并造成很大的有形和无形严重损失。
3、基于2020年人口普查的公民身份数据可能会导致政治权力的转移，并且实际上可能会随着时间的推移而降低公民权利的保护。
批评商务部长决定的人员，包括负责监督《投票权法》执行的前任司法部官员以及其他参与执法的人员，他们认为ACS数据对监督投票权来说已经足够可靠 [4，11]。
司法部公开的记录显示，《投票权法》第2条近年来立案提控的数量很低 [51]。 2017年有1案例，奥巴马政府2009年至2017年的8年期间共有4例，其中尚不清楚有多少与“选民稀释”有关。到今为止，没有任何关于ACS数据不足或ACS数据的质量曾经阻止司法部提控或赢得第2条案件的报道。
一些专家认为，在某些情况下，更精确的小区信息可能会有所帮助，但这些情况被描述为“罕见”和“极少数”。
尽管衡量少数民族选民占总选民人数的比例是《投票权法》第2条执行的一个关键指标，但它不是唯一的因素。司法部本身列举了对第2条违规需要考虑的7个因素 [52]。
根据《美国法典》第13章的要求 [34]，普查局在2017年3月向国会提交的三年预报报告中确认公民身份问题包含在ACS范围之內，不在2020年人口普查范围之內。
美国司法部的信件没有表明或解释将公民问题从ACS转换到2020年人口普查的必要性和紧迫性。事实上，信是由司法部一个部门的律师撰写的。目前还不清楚这封信在司法部内有多广泛的检阅审查。
不过，商务部长决定偏离常规的原则和做法，亲自进行“彻底评估”。尽管商务部长有这个权力，但他三个月的努力远远没有达到一个酌量，透明，以证据为基础而产生的结论。因此，他的决定似乎在许多法律，计划和政策领域上显得草率，不完整，误导或有严重的缺陷。
例如，普查每10年进行一次。人口是流动和动态的。分配和规划国会选区每10年发生一次，而《投票权法》第2条是随时间而持续不断的执行。如果ACS数据不能满足司法部的使用需求，它是否会在普查年间的9年依赖于日益过时的人口普查数据？保护公民权利会不会因此反而受到负面影响？
商务部长表示关于公民问题曾经咨询过现任普查局官员，但据报道他否决了他们的意见 [53]。目前这些公职官员不能以局长的身份发言。然而，6位民主党和共和党政府的前任普查局局长联名写信给商务部长，反对2020年人口普查中的公民问题 [54]。
两位在民主党和共和党政府领导下的前商务部长公开要求现任商务部长重新考虑他的决定 [19]。
人口普查科学咨询委员会对基于商务部长“有缺陷逻辑”的决定公开声明对表示担忧，指出该决定会对普查局的声誉和可信度造成长期损害 [55]。美国统计协会亦发表声明，对商务部长的决定深表失望 [56]。美国统计协会曾与170个组织联名?信，敦促商务部长拒绝司法部的“不合时宜和不必要的要求” [57]。也有国会议员表达了对这个问题的担忧 [58]。
虽然有这些公开的反对观点，但谁支持司法部的提案，並接受了商务部长咨询，以及他们的理由是什么，商务部长一直没有公开透露。
许多反对意见认为，公民身份问题将增加2020年人口普查的不回应率和成本。商务部长表示，“关于公民问题对回报的影响没有经验数据”。然而，6位前人口普查局局长曾表示：普查局“有一个经过多年考验的流程来测试新问题。”
尽管缺乏支持司法部请求的必要性和紧迫性，也没有直接经验证据的支持，商务部长仍继续了他的决定，声称“准确的公民身份数据的必要性以及恢复公民身份问题的低负担压倒对低回应率的担忧”。
不回应有两种可能的发生方式。不回应整份人口普查表的通常被称为单元不回应。但是，个人也可能会部分地回应一个表格，而不回答例如公民的具体问题。
事实上，这个可能性已经在媒体出现 [59]。商务部长和普查局都没有讨论过如何处理这个问题。部分不回应是否会当作为单元不回应丢弃？或者缺失值是否会从其他来源填补 或推算出来？两种情况都会降低普查结果的质量和可靠性。
也许商务部长已经考虑过这种可能性，因为他拒绝单独使用2020年人口普查而加入了行政记录的使用。行政记录有它内在的信息价值，但不是根据人口普查的设计和目的收集的。它有一些众所周知的质量问题需要解决，无论是同一来源或集成多处来源的同一个人的行政记录，都有不完整，重复或冲突的情况。
使用行政记录是普查局为2020年人口普查计划的一个关键革新领域 [39]。然而，公开宣布的用途是提高地址列表的质量，提高广告和联系策略的有效性，验证回报地址，例如减少访问空置住房这类的工作。
一些普查局项目使用行政记录来填补或推算缺失的人口特征数据，例如年龄，性别和种族，但在2020年人口普查的官方文件中没有提及这类的应用。
如果商务部长打算采用这种方法，那么已知的行政记录如地址列表，税表，社保数据和健康记录都不包含公民身份数据。商务部长没有明确表示他打算使用的公民身份数据的记录来源，只是轻描淡写地说“尽可能多方面地获得联邦和州政府的行政记录以便为人口提供更全面的信息”。
据2018年2月的一份报道 [60]，普查局对这些问题是清楚的，但讨论内容被加密抹黑，没有公开。
收集联邦和州政府的行政记录耗时耗力。还有其他相关的法律，计划和政策问题。例如，各州有自己的法律限制数据共享。《美国法典》第13章具有保密和隐私条款，不允许联邦机构之间的数据共享 [61]。
就在4月3日 [42]，普查局官员仍然公开坚持“有保护措施来保护参与2020年人口普查的信息，并强调不能与任何其他机构共享，包括移民和海关执法，联邦调查局，中央情报局或任何其他政府机构。” 这一声明似乎与商务部长宣布专门为司法部收集CVAP数据的说法自相矛盾。
普查局为了2020年人口普查花费数以百万美元计的开支来宣传上述保密的承诺。商务部长迄今尚未表态，描述或解释保护方法和司法部机构间协议是否已经准备好保护个人公民身份的信息。更具体地说，普查局尚未公开保护方法和机构协议，防止根据小区人口普查数据和行政记录直接识别或间接识别个人的保密信息。
如果方法和协议不到位，普查局可能违反《美国法典》第13章的法律规定。
这些只是商务部长和普查局尚未明确提及的法律，计划和政策问题的一小部分。
开展十年一次的人口普查是一项复杂而微妙的工作。对某些人来说是一个小小的变化，但可能引发代价巨大的连锁反应，扰乱需要多年时间才能制定和实施的整个运作过程，包括追求高质量结果的需要。
公民身份问题本身不是一个小小的变化。它具有远远超出回应率和金銭成本的有形和无形恶果。对普查局的信誉以及公众的信任与合作具有深远的负面影响，包括即将到来的2020年人口普查和未来的各类普查和调查。
在这方面，商务部长似乎严重低估了他决定的影响。无准备甚至混沌处理方法的直接后果是一个不公平不准确並导致大幅度超支的人口普查。
一些異见人士怀疑，商务部长这个决定不是出于公民权利的考虑，而是借口蓄意削弱少数民族和移民社区的民权。公民身份问题可能会导致一些合法和非法移民避免2020年人口普查，因为他们担心会成为打击目标。
一名美国参议员似乎认为，公民身份问题将有助于把无证移民变相的从分配国会选区中排除 [4]。另一个支持商务部长决定的人士似乎期望这个问题将有助于将政治权力从城市转移到农村，从而从一个政党转移到另一个政党 [12]。
在商务部长宣布的决定中，没有提及他如何处理这个真实或想象的问题。
争议如何解决
十年一度的人口普查从非裔美国人尚在当奴隶的时代已经开始，当时他们只能计算为五分之三个人，没有投票权利，在今天美国“一人一票” 的社会中，平等和公正已经走过了一段漫长的路。令人鼓舞的是，现任政府正在考虑在即将进行的人口普查中进一步保护公民权利。
然而，在最后一刻将公民身份问题从ACS转换到2020年人口普查，引发了争议。提出的基本问题是：
它是否会根据商业部长和司法部的要求，有效地改善《投票权法》保护公民权利的执行？还是会削弱他们的公民权利，扰乱人口普查，并帮助改变一些批评者所宣称的政治权力？
笔者认为，最后的结论并不取决于公民身份问题的意图动机。我们国家应该团结起来促进全体人民的公民权利。取而代之，我们应该審查它是否符合现行法律，条款，规则，标准和相关因素，以确保2020年人口普查符合公平和准确。
商务部长的决定没有明确的必要性和紧迫性，绕过了为十年一次的人口普查而建立的程序，这个决定是草率而不完整的。本文描述了一小部分法律，计划和政策问题，这些问题商务部长尚未通过书面阐述。
为了美国人民的利益，国会应履行监督职责，开听证会，全面审查所有悬而未決的问题。它也有权批准或不批准提交的2020年人口普查计划。
联邦法院无疑将有机会听取各方意见，从而裁判对商务部长决定的挑战。
个人和社区应该被鼓励参与民主和法律程序，因为2020年人口普查影响我们每一个人。
不管这些问题会如何解决，有一点是几乎可以肯定。第24届十年一度的人口普查将于2020年4月1日在美国举行。然而，所余时日已不多。
更正 - 2018年4月13日
感谢Dean Resnick指出，社保文件（http://bit.ly/2ISI4lO）中有一个公民身份记录。 十年一次的人口普查没有收集社保号码，所以与社保记录连接不是直接或明确的。 如果任何人有研究和实证结果显示匹配率，特别是各种人口群体的细分，敬请分享。
免责声明
本文中所表达的意见和看法仅是个人观点。它们不反映任何美国政府机构和组织的官方立场或政策。
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