保护好产权是核心

冯兴元

农地入市流转

三联生活周刊：舆论对即将召开的十八届三中全会寄予了较高的期望，将之与历史上对中国改革开放有决定意义的会议相比。眼下的中国不再拥有十分廉价的劳动力，国企规模庞大却效率低下，私企活力不足，过去促使我们经济快速增长的很多因素发生了变化。我们该怎样判断十八届三中全会可能带来的变化？

冯兴元：我认为舆论对十八届三中全会推进的改革，在经济方面维持在一个高涨的水平。总理李克强的改革思路一直很明确。一方面正如几月前《经济学人》杂志文章所言，总体上推行“不救援、去杠杆、不刺激”的政策。我觉得他是把改革、开放和搞活三者结合了起来，真正想调整经济结构。这和我们之前奉行的凯恩斯主义不一样，我认为凯恩斯主义把经济规律简单化了，经济一遇上问题，就想到大量增加公共投资，刺激了了“三国”经济的强势扩张，那就是中央国企、地方国企和国家基础建设工程这三大块经济，推动了“国进民退”，延误了产业结构调整，也大力推动了地方债台高筑和地方债务危机的积累。

目前我国的债务维持在一个很高的水平，到2012年底，我们中央债务加上地方债务占GDP的90%，企业债务占GDP的120%，两者相加有210%。日本在2015年债务率将达到250%，是非常畸形的，但是其透明度高，而且冤有头，债有主，债务责任明确。我们目前的债务水平也很高。但我国的透明度低，地方领导人举了债可以转嫁还债责任。债台高筑到一定高度，会通过对建筑企业赖账，拖欠银行贷款等形式搞坏政府信用市场，同时使得财政风险朝着金融部门蔓延，累积金融风险。到一定时候，一旦出现突发事件，可能会出现地方性财政或金融危机。

但同时我们也不要过于看重某一次会议的影响，中央对于问题的认识是比较清醒的，很多方面已经出台了具有改革性质的文件。关键是这些文件能否落实，真正推动制度上的变革。中央没有贸然推进新型城镇化，表现了一种谨慎的态度。因为新型城镇化真要推动起来，涉及一系列的改革，比如政府需要将管制改为“善治”，包括地方民主的推进，目前的体制是缺乏回应性的。如果相关改革不推动，新型城镇化很容易变为旧的城镇化。

三联生活周刊：提到进一步改革，不同学者强调的重点不一样。我们面临的问题很多，你认为哪个方面的改革是最为核心的？

冯兴元：下一步深入改革主要是“释放土地、释放劳动力、资本要下乡”，而改革中最重要的，是土地、劳动力和资本三要素涉及的基本权益一定要保护好。这三大要素应该以企业家为主体来组合，因为企业家是市场竞争而出的，通过行政主导是很难实现资源高效配置的。

新一届政府提出重点发展新型城镇化，把它当作能够全面带动经济增长的点。可是真要推进城镇化，我们会发现，我们必须对很多配套制度进行根本性的变革，靠原来的小修小补是肯定不行的。而土地、劳动力和资本三个要素的高效配置，需要基于大量或复杂或简单的契约。契约达成的基础是产权明晰和产权受到保护。

三联生活周刊：我们城市的土地能够开发利用的空间已经比较小了，下一步土地的利用涉及农村集体土地的流转问题。一部分学者主张尽快放开农地的流转，让市场对农地资源进行自由配置；一部分学者担心自由交易会使我们失去对农地的根本保护，这种争论一直存在，你怎么看？

冯兴元：农村集体建设用地的入市是我们必然面临的问题。中国现在最大的纠纷是土地纠纷，2008年的十七届三中全会，曾经对农村土地的转让有比较详细的文件，但是最后因为遇到全球金融危机和决策层内部阻力没有实施。今年年初的中央一号文件提出让农地有序转让，鼓励土地向家庭农场、农业合作社等规模经营者转让，但实际行动上没有大的推动。

我们现有的方式是对土地所有者的使用权进行补偿，而不是以市场价对土地产权进行补偿，并且多数时候没有给土地出让者提供就业和社会保障。在土地一级市场上，大量土地是从农村集体手中征用的。在这一过程中，大量农民权益容易受到损害。农民本来有权选择出让或者不出让其土地使用权，但是城市政府本着公益名义对农民的土地采取强买措施，农民并无其他选择余地。

实际上在征用农地的过程中，我们面对的情况是很不一样的。一些近郊农民可以高价得到补偿，远郊农民的补偿款却很低，价格过高或过低都是不对的，应该按照市场价公开透明地进行补偿。房地产的市场公平交易价，政府把大量老百姓的钱投入到了基础设施建设，这方面的投资部分资本化到房地产当中，使得房地产升值。所以来自房地产增值的部分收益应该以税收的形式交与政府。也就是说部分收益归公。近郊收益高的，需要从其收益中扣除那部分税收，并对其提供安置；远郊的农民，即便从其被征地收入中扣除税收，但是政府补回去也许会更多，因为需要对失地农民进行适当的安置，而相对于税收收入，政府支出的这种安置成本可能是比较高的。

但是这一切的前提是按照市场价征地，市场价才是唯一合理的标准。土地征用的一个重大问题是，城市政府征用土地时对失地农民的补偿往往偏低，呈现严重的掠夺性。农民需要在征用土地时获得一个好价钱，需要存在价格信号，作为其与政府进行土地交易的基础。这种价格信号应该由市场发出，而不是根据政府的统一文件决定。

李克强曾说过，我们应该让农民参与到分享城镇化的成果当中来。我认为真正保护农民的权益，应该做到对土地产权的量化和确认，在此基础上允许农民自由出让土地。当然这里还有规划因素需要考虑。比如对农地可能会有用途限制，在这种情况下，农地需要优先出让给务农者。

三联生活周刊：在农地转让的过程中，有很多细化的问题要解决。如果只是中央简单地放开了这个口子，农地保护是不是有可能面临问题？

冯兴元：说到对于农地的使用，涉及土地规划、土地整理、土地转让等一系列工作。土地规划需要当地百姓的参与式规划，只有地方民主加上老百姓参与，才能科学地规划出土地用途。由于用途不一样，不同地块在规划前后可能差别很大，比如那些搞旅游或其他商业开发的地块会比较值钱，农业用地可能价格不高。按照美国政府的规定，如果某些地块的地价，在政府规划前后差价超过一定额度，政府会提供补贴。德国、美国为了保护农业用地，还会规定如果农地转让，本地社区务农者有优先购买权。台湾是规定大学农学专业毕业的学生有优先购买权。但是现在我们不少企业瞄准了圈农地，不是为了从农业经营中获得收益，而是表面上做一点农业的事情，拿着政府的农业补贴，实际上是等着土地升值，再想办法以其他用途转出去。企业可以投资农业，这是企业经营的自由，但是作为政府应该做好农业用地的管制，制定好规则，既有效保护农地，又能使土地资源释放出来。当然，中央政府可能对这方面特别小心，非常担忧出现这种情况，其结果就是继续强化对农业用地的管制。其实，需要落实地方民主和参与式土地规划，把规划作为一种法律，这种法律不能随着地方领导人任期即政治周期的变动而变动。在这种情况下，大可不必为担忧谁获得农地而大伤脑筋。只要监督好土地按照原有用途使用，就没有问题

现在我们确保18亿亩耕地红线的做法，是给每个县耕地保护的指标。但不符合一些地方的现实，比如北京这样的国际大都市，如果严格遵守耕地指标，是不太实际的。都市农业的景观功能、生态功能是远远高于保障供给功能的。中央规定用地指标的做法看上去很强大，实际上这种控制力是有限的。

成都在土地流转方面做了不错的尝试，让城乡建设用地增减挂钩，依靠复耕出来的土地实现土地的占补平衡。政府只要保护好了土地所有者、劳动所有者和资本所有者的权利，他们愿意选择什么样的行为，是他们的自由，人人都享有法律下的自由。

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